الكاتب: باتريك هولم
واحدة من أولى الجهود التي يبذلها التقدميون في الكونغرس الجديد هي إلغاء تراخيص 2001 و 2002 لاستخدام القوة العسكرية (AUMFs) التي استخدمها الرؤساء في العمليات العسكرية عبر الشرق الأوسط الكبير على مدى العقدين الماضيين. بينما يرى بعض الحقوقيين أن الوقت قد يكون مناسبًا لإعادة النظر في علاقة سلطات الحرب بين الرئيس والكونغرس، فإن أي إلغاء واستبدال من هذا القبيل يجب أن يحظى بدعم الرئيس من أجل النجاح. بالطبع، من المرجح أن يتأثر دعم الرئيس بايدن أو معارضته لمثل هذا الجهد بفهمه لعلاقة قوى الحرب. ما هو إذن منظور بايدن بشأن سلطات الحرب الرئاسية؟

تاريخ طويل

على الرغم من أن الصحفيين قد أولوا بالفعل اهتمامًا كبيرًا لسجل بايدن في السياسة الخارجية بشكل عام، فقد تم إيلاء اهتمام أقل لوجهة نظره حول سلطة القائد العام المنصوص عليها في المادة الثانية من الدستور. ومع ذلك، بالنظر إلى الفترة الطويلة التي قضاها بايدن في مجلس الشيوخ، كان للزعيم الأمريكي الجديد فترة طويلة في التعامل مع مسائل قوى الحرب. ومن المثير للاهتمام، أن العام الأول لبايدن في مجلس الشيوخ، 1973، ربما كان أهم عام في تاريخ قوى الحرب. كان هذا هو العام الذي تم فيه توقيع اتفاقيات باريس للسلام، التي أنهت التدخل الأمريكي في حرب فيتنام، والتي اتخذ فيها الكونغرس خطوة غير مسبوقة بمنع استخدام القوة في المنطقة (تصويت غاب عنه بايدن). علاوة على ذلك، شهد عام 1973 إقرار قرار سلطات الحرب (الذي أيده بايدن) ونشر كتاب آرثر شليزنجر "الرئاسة الإمبراطورية".

على مدى نصف القرن الماضي، بدت وجهة نظر بايدن عن سلطات الحرب الرئاسية متذبذبة بين مواقف معتدلة في الكونغرس ومواقف رئاسية. في بعض المناسبات، على سبيل المثال، أعرب عن شعور يقترح وجهة نظر ضيقة نسبيًا لسلطات المادة الثانية. خلال سقوط سايغون في عام 1975، ألقى بايدن عدة خطابات أرضية تتعلق بسلطة الكونجرس على الحرب. وأعرب عن أسفه لأن "الصحافة والرؤساء تخبرنا مرارًا وتكرارًا أننا أعضاء في الكونغرس أننا غير قادرين على اتخاذ قرارات السياسة الخارجية. قيل لنا أن الكونغرس بأعضائه البالغ عددهم 535 عضو غير قادر مؤسسياً على اتخاذ قرارات سياسية. في رأيي أن هذا غير دقيق للغاية. بعد كل شيء، كان الكونجرس هو الذي أصر على خروج بلادنا من حرب فيتنام ". وعندما طلبت إدارة فورد توضيحًا من الكونجرس - بسبب قرار سلطات الحرب الذي تم تمريره مؤخرًا وتعديل كيس تشيرش لعام 1973 الذي يحظر القوة العسكرية في جنوب شرق آسيا - بشأن سلطات الإخلاء التي كان يتمتع بها الرئيس في جنوب فيتنام، ميز بايدن تمييزًا واضحًا بين القوة الضيقة لحماية الأمريكيين والقوة الأكثر توسعية لمساعدة الرعايا الأجانب. في خطاب ألقاه في 23 أبريل، صرح بايدن أن الرئيس لديه السلطة الدستورية المتأصلة لإجلاء المواطنين الأمريكيين، لكن هذه السلطة المتعلقة بغير الأمريكيين كانت مسألة مختلفة تمامًا تقع خارج سلطة القائد العام. ومن المثير للاهتمام، أن بايدن كان على ما يبدو يعارض جهود الإخلاء هذه من منظور سياسي أيضًا.

لكن بعد عقد من الزمان، بدا بايدن على استعداد لتبني سلطة رئاسية أوسع. في الواقع، شارك في تأليف مقال عام 1988 في جريدة Georgetown Law Journal يوافق على الشعور السائد بالفعل بأن قرار سلطات الحرب قد فشل في تحقيق غاياته المرجوة المتمثلة في تشجيع التداول بين الفروع ومدخلات الكونجرس في قرارات استخدام القوة مع استمرار السماح ب الرئيس مرونة كافية لمواجهة الأخطار الجسيمة في حالات الطوارئ. كحل، دفع بايدن وشريكه من أجل المزيد من الظروف التي يسمح فيها بإجراء رئاسي من جانب واحد، بما في ذلك:

1. لصد هجوم مسلح على الولايات المتحدة أو أراضيها أو قواتها المسلحة؛
2. للرد على تهديد عسكري أجنبي يعرض بشكل خطير ومباشر المصالح القومية العليا للولايات المتحدة للخطر في ظل ظروف طارئة استثنائية لا تتيح الوقت الكافي للكونغرس للنظر في التفويض القانوني؛
3. لحماية وإخراج مواطني الولايات المتحدة ومواطنيها الموجودين في الخارج في حالات تنطوي على تهديد مباشر ووشيك لحياتهم، شريطة أن يتم إجلاؤهم بأسرع ما يمكن؛
4. لإحباط عمل وشيك من أعمال الإرهاب الدولي المعروف أنه موجه ضد مواطني أو رعايا الولايات المتحدة، أو للانتقام من مرتكبي عمل إرهابي دولي محدد موجه ضد هؤلاء المواطنين أو المواطنين؛
5. الحماية، من خلال تدابير دفاعية ومع أقصى قدر من التأكيد على العمل متعدد الأطراف، للحقوق المعترف بها دوليا في المرور البريء والحر في الجو والبحار؛
6. المشاركة في الأعمال المتعددة الأطراف التي يتم الاضطلاع بها في ظروف عاجلة وبناءً على موافقة مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة؛
7. المشاركة في الإجراءات المتعددة الأطراف التي يتم الاضطلاع بها بالتعاون مع الحلفاء الديمقراطيين في ظل ظروف عاجلة حيث يمكن أن يكون لاستخدام القوة تأثير حاسم في حماية المؤسسات الديمقراطية القائمة في دولة معينة من تهديد خطير وفوري.

لاحظ المؤلفون أن التدخل الكوري (على الأقل في المراحل الأولى)، وحصار أزمة الصواريخ الكوبية، ومحاولة إنقاذ الرهائن الإيرانيين، وغزوات الدومينيكان وغرينادا، وقصف ريغان لليبيا، وعمليات الحراسة في الخليج العربي في عام 1987 كان من الممكن السماح به. ضمن الإطار المقترح. بعبارة أخرى، كانت اللغة المطروحة ستسمح فعليًا بكل استخدام مثير للجدل للقوة قام به الرؤساء بين الحرب العالمية الثانية ووقت كتابة هذا التقرير.

ولعل الأكثر إثارة للاهتمام هو البندان المقترحان اللذين يجيزان استخدام القوة بموجب التفويض الدولي. الأول كان سيغطي استخدامات القوة التي تمت تحت إشراف الأمم المتحدة، بينما الثاني - الذي يبدو واضحًا لحالات مثل كوسوفو في 1999 أو سوريا في 2013 حيث كان الحلفاء الأمريكيون يدعمون العمل ولكن تفويض الأمم المتحدة تم حظره من قبل روسيا - سيسمح لاستخدام القوة حتى بدون موافقة الأمم المتحدة إذا عملت جنبًا إلى جنب مع "الحلفاء الديمقراطيين" من أجل حماية "المؤسسات الديمقراطية في دولة معينة". إن السماح بمثل هذه الاستخدامات للقوة في غياب موافقة الكونجرس سيكون على ما يبدو ادعاءً موسعًا للسلطة. وتجدر الإشارة، مع ذلك، إلى أن المقالة جادلت بأنه حتى مع هذه الأحكام "فإن الاستخدام الموسع للقوة يتطلب في النهاية موافقة الكونغرس". ومع ذلك، تشير المقالة إلى أنه من منظور معياري، رأى بايدن أن السلطات الرئاسية الواسعة نسبيًا مرغوبة.

ومع ذلك، بعد بضعة أشهر فقط، بينما ضغط العديد من المشرعين في كلا الحزبين على الرئيس بوش المنتخب حديثًا للتدخل في بنما عام 1989، أشار بايدن إلى أن الرئيس يفتقر إلى مثل هذه السلطة. في خطاب ألقاه في 5 أكتوبر / تشرين الأول، قال بايدن إن "الرئيس لديه السلطة في ظل الظروف المناسبة - بموجب المعاهدات الحالية أو بموجب معاهدات قناة بنما - لاتخاذ الإجراءات التي تسمح بها المعاهدات للانخراط في إجراءات متعددة الأطراف منظمة الدول الأمريكية، لكن ليس لديه السلطة الآن للدخول لأي سبب من الأسباب وبدء حرب أو استخدام القوة للدخول وإزالة شخص معين ". وبالمثل، كان بايدن ضيقًا في تفسيره للسلطة الرئاسية بعد عام، بعد الغزو العراقي للكويت، عندما صادق على قرار وصفه في 2 أكتوبر / تشرين الأول 1990، بأنه يطالب "الرئيس بالسعي لإعلان الحرب أو أي قانون آخر. إذن في حالة اندلاع أعمال عدائية كبيرة ". في الواقع، بعد أن طلب بوش رسميًا الموافقة من الكونجرس في وقت مبكر من العام التالي، صرح بايدن في مناظرة في 10 يناير أن قرار استخدام القوة ضد العراق كان "سؤالًا يمكن للكونغرس والكونغرس فقط الإجابة عنه" - موقف مخالف لمزاعم إدارة بوش في ذلك الوقت. ثم يمضي بايدن في التصويت ضد AUMF لعام 1991.

يُحسب له أن بايدن أظهر اتساقًا فكريًا عندما كان المدير التنفيذي شريكًا في الحزب. على سبيل المثال، عندما هدد الرئيس كلينتون علنًا هاييتي بالغزو في عام 1994، جادل بايدن بأنه "في غياب تصويت مؤكد في الكونجرس، لا يمتلك الرئيس الآن سلطة السماح باستخدام القوة في هايتي". وأوضح أن “الرئيس لديه السلطة الوحيدة لتوجيه القوات العسكرية الأمريكية في القتال. لكن هذه القوة لا يكون لها تأثير إلا بعد الحصول على التفويض المناسب من قبل الكونغرس. وإلى أن يتم منح هذه السلطة، لا يتمتع الرئيس بأي سلطة متأصلة في إرسال قوات إلى الحرب - باستثناء حالات معينة مثل صد الهجمات المفاجئة أو حماية سلامة وأمن الأمريكيين في الخارج ". في وقت لاحق من هذا العقد، أعلن بايدن بالمثل خلال نزاع كوسوفو أنه "من الواضح أن الرئيس يجب أن يأتي إلى الكونجرس لاستخدام القوات البرية".

كما أشار ماثيو واكسمان بالمثل فيما يتعلق بالرئيس أيزنهاور، يبدو أن بايدن يتمتع بإدراك جيد لكيفية دعم إجراءات الكونغرس أو تقويض موقف الرئيس التفاوضي مع خصوم الولايات المتحدة. بعد أن بدأ الرئيس كلينتون بالفعل الضربات الجوية في كوسوفو بدون موافقة رسمية، رعى بايدن والسناتور جون ماكين قرارًا بالموافقة على هذه الخطوة. عندما دُفع إلى سبب موافقة الكونجرس على شيء ما تم القيام به بالفعل وعندما لم يطلبه الرئيس، جادل بايدن بأنه "يجب أن نعطي الحملة الجوية فرصة كاملة للنجاح ... يجب أن يعلم ميلوسيفيتش وبقية العالم أننا مستعدون لفعل كل ما يلزم لتحقيق الفوز ". وبالمثل، عند التصويت لصالح AUMF لعام 2002 الذي يسمح باستخدام القوة ضد العراق، أوضح بايدن أن القرار سيرسل إشارة إلى الرئيس العراقي صدام حسين وربما يجعل الحرب أقل احتمالا.

بعد أن ندم على تصويته لصالح غزو العراق، بدا أن بايدن أصبح أكثر قوة في دفاعه عن صلاحيات الكونغرس. تماشياً مع أعضاء الكونجرس الآخرين الذين أثروا تأثيرهم على قرارات استخدام القوة من خلال ردع السلطة التنفيذية الأحادية، هدد بايدن علناً في عام 2007 بأن "الرئيس ليس لديه سلطة لمهاجمة إيران من جانب واحد. وأريد أن أوضح ذلك، أريده أن يسجل ... إذا فعل ذلك، بصفتي رئيس لجنة العلاقات الخارجية والرئيس السابق للجنة القضائية، فسوف أتحرك لعزله ".

قد يجادل المتشائمون، مع ذلك، بأن مشاعر بايدن ذات الميول إلى الكونغرس تغيرت مرة أخرى عندما انتقل إلى الطرف الآخر من شارع بنسلفانيا في عام 2009. على سبيل المثال، أعلن بايدن ردًا على استبيان الصلاحيات الرئاسية للصحفي تشارلي سافاج في عام 2007 أن "الدستور واضح: باستثناء الرد على هجوم أو تهديد وشيك بشن هجوم، يحق فقط للكونغرس تفويض الحرب واستخدام القوة ". لكن خدمته في السلطة التنفيذية لمدة ثماني سنوات وسعت على ما يبدو نظرته للسلطة التنفيذية. بحلول انتخابات عام 2020، تبنى بايدن بشكل أساسي اختبار "الطبيعة والنطاق والمدة" الأكثر اتساعًا الذي أجراه مكتب المستشار القانوني والذي تبنته أيضًا إدارات كلينتون وأوباما وترامب (لاحظ، مع ذلك، أن هذا كان أكثر تحفظًا من قوة شبه غير محدودة أكدها OLC في عهد بوش). أثبت الاختبار أن العمليات العسكرية ذات "الطبيعة والنطاق والمدة" المحدودة لا ترقى إلى مستوى الحرب وبالتالي لا تتطلب موافقة الكونجرس. وبتجاوز مجرد إجراءات الدفاع عن النفس، تم استخدام هذا المعيار، على سبيل المثال، لتبرير عمليات القصف المستمرة وحتى احتلال دول بأكملها. ورد في رده لعام 2019 على Savage أن "الدستور يمنح الرئيس ... سلطة توجيه العمليات العسكرية الأمريكية المحدودة في الخارج دون موافقة مسبقة من الكونجرس عندما تخدم هذه العمليات مصالح أمريكية مهمة وتكون ذات طبيعة ونطاق ومدة محدودة." ومع ذلك، تجدر الإشارة إلى أن بايدن صرح صراحة في كل من عامي 2007 و 2019 أنه يعتقد أنه حتى استخدام القوة على نطاق صغير ضد إيران يمكن أن يتصاعد بسهولة إلى حرب أكبر وبالتالي يتطلب موافقة الكونغرس.

ماذا تتوقع

نظرًا للطبيعة المرنة للغاية لاختبار OLC الذي تم تبنيه في استبيان 2019 - وربما "التطور" المقلق لموقف بايدن بمرور الوقت، جنبًا إلى جنب مع الحوافز القوية للرئيس للحصول على أكبر قدر ممكن من السلطة - هناك سبب يدعو للقلق بشأن مزيد من التوسعات في السلطة في المستقبل القريب. ومع ذلك، فمن المرجح أن يكون لبايدن فترة طويلة في الكونجرس تأثير يحد من استعداده للعمل من جانب واحد. لن يكون هذا بالضرورة ناتجًا عن أي إحساس بالاحترام أو الواجب، ولكن أكثر من معرفة شخصية بالألم الذي يمكن أن يلحقه الكونجرس بالرئيس بسبب تدخل أقل من ناجح يتم إجراؤه من جانب واحد.

على سبيل المثال، كان الرؤساء الآخرون في فترة ما بعد الحرب الذين لديهم خبرة واسعة في الكونجرس يميلون إلى الحذر من التصرف من جانب واحد. قبل بايدن، ربما لا يوجد رئيس منذ أن تولى ليندون جونسون منصبه بمثل هذه الخبرة الطويلة في هيل. بينما ادعى جونسون علنًا سلطات حرب رئاسية واسعة، فقد كان قلقًا بشكل متكرر بشأن إشراك الكونغرس دائمًا في أي قرار جوهري بشأن استخدام القوة العسكرية. وعلى الأخص، في حين أكد عدم وجود ضرورة قانونية لطلب إذن من الكونجرس لاستخدام القوة العسكرية في فيتنام، إلا أن جونسون طلب هذه الموافقة. لقد نظرت الإدارة بالفعل بشكل خاص في الإجراءات التي ستكون على استعداد لاتخاذها قبل بضعة أشهر، وخلصت إلى أنه في غياب موافقة الكونغرس، لن تتصاعد إلى ما بعد الضربات الجوية المحدودة للغاية - ورفضت على وجه التحديد إمكانية القتال البري. وبالمثل، في الأزمات في الشرق الأوسط وكوريا في 1967 و 1968 على التوالي، سعى جونسون باستمرار للحصول على موافقة الكونغرس من خلال التصويت العام في الهيئة التشريعية قبل العمل العسكري.

وبالمثل، فإن رئيسًا آخر يتمتع بخبرة واسعة في المجلس التشريعي، جيرالد فورد، اهتم بشدة بضم الكونجرس إلى مجلس الإدارة قبل المخاطرة بقوة عسكرية كبيرة. لم يقتصر الأمر على تمرير الإدارة للفرصة في عام 1975 لاستخدام الأصول الجوية لإنفاذ اتفاقيات باريس للسلام والدفاع عن وحدة أراضي فيتنام الجنوبية - وهو حل كان من المحتمل أن يكون لديه فرصة عادلة للنجاح بالنظر إلى الاستخدام الفعال للقوة الجوية لوقف هجوم عيد الفصح عام 1972 - لكنه أثبت عدم استعداده لإجلاء أعداد كبيرة من الفيتناميين الجنوبيين الذين من المحتمل أن يكونوا أهدافًا للعنف على أيدي القوات الشيوعية. بينما أرادت الإدارة إنقاذ هؤلاء الشركاء من الولايات المتحدة، كان فورد قلقًا للغاية من العواقب السياسية التي يخاطر بها إذا كان سيستخدم القوة في جنوب شرق آسيا دون موافقة الكونجرس. للأسف، أدى هذا القلق إلى تقليص كبير في إجلاء جزء صغير فقط من الفيتناميين الجنوبيين الضعفاء الذين يطلبون الحماية.

في حين أن إدارة بايدن - على غرار جميع الإدارات الأخرى تقريبًا منذ الحرب العالمية الثانية - ستؤكد علنًا قوى حرب واسعة، فمن المرجح عمليًا أن تتجنب الاستخدامات الأحادية للقوة الكبيرة. من المؤكد أنه يبدو واضحًا أن الضربات الجوية المحدودة ومهام القوات الخاصة وعمليات الإنقاذ التي أذن بها جميع الرؤساء منذ نهاية الحرب الباردة ستستمر في عهد بايدن. بعد كل شيء، كرر الرئيس الجديد قناعته على مدى عقود بأن "الدول الكبرى لا تخدع"، وأراهن أن بايدن مستعد لمتابعة هذا التهديد. ولكن لأي شيء أكثر أهمية - بما في ذلك استخدامات القوة التي تقل كثيرًا عن حرب شاملة - فمن المرجح أن يسعى رجل الدولة المتمرس إلى الحصول على موافقة كبيرة من الكونجرس، إن لم يكن الحصول على إذن رسمي، قبل التصرف.